近年来，我国农村治安治理呈现出社会化、市场化的趋势。作为社会治安治理的重要辅助力量，发生于上世纪80年代的我国保安服务业由于体制、规模等原因，长期以来未能融入到农村治安治理进程中去。不过，随着《保安服务管理条例》（以 下简称《条例》）的颁布施行，我国保安业蕴藏的巨大潜力得到极大释放。 保安服务公司参与农村治安治理，不 仅可以满足农村社会经济稳定发展的需要，也是保安服务公司在激烈的市场竞争中增强自身实力，培育新的需求增点的必然要求。
对保安业来讲，我国广袤的农村地区蕴藏着巨大的市场。保安业对 农村市场的有效开拓，不仅可以培育 新的经济增长点，增强自身实力；而 且可以有效缓解日趋恶化的农村社会治安形势。应该说，在农村地区推 广
保安服务，可以实现社会效益和经济效益的并举。
一、缓解农村社会治安形势的迫切需要。
经过三十多年的市场经济洗礼及体制调整，我国农村社会经济结构发生了深刻变化。经济上，在坚持家 庭承包经营为基础、统分结合的双层 经营体制的前提下，积极探索农村土地承包权的流转。许多地区出现了专业大户、家庭农场和农民合作社等 新的生产组织方式。农户兼业化现 象突出，部分农民向农业工人转化。 在经济落后的农村地区，青壮年农民 多向城市大规模转移，村中以老人与 留守儿童为主，村落空心化严重。政治上，基于多种原因，农村基层自治组织尚不完善。相较于计划经济时 代，村委会的社会控制力明显下降。 农业税取消后，其可控的社会资源进 一步减少，许多公共职能无法实现。农村派出所在警力配置及财政投入 方面一直存在不足，而传统的治保会 等组织在许多地方已处于瘫痪状态。文化上，尽管国家加大了农村地区文化建设的投入，但农村精神文明建设 的落后状况仍需进一步改善。农村 文化生活单调，赌博、迷信等活动常有。总体来看，我国农村地区，现代与传统激荡，解构与建构并存。这种特殊的发展阶段决定了我国农村正 处于社会矛盾的凸发期，治安形势不容乐观。具体而言，第一，侵财犯罪、暴力犯罪多发；第二，“黄、赌、毒”呈蔓延趋势；第三，突发性事件时有发生；第四，社会治安灾害事故多发；第五，交通肇事案件增加；第六，迷信、 非法宗教组织活跃。值得注意的是， 近几年电信诈骗、非法传销等违法犯罪活动在农村地区也比较普遍。这 些治安问题严重影响了农村的社会 稳定和经济发展，因此必须调动多方力量进行标本兼治。在此意义上讲， 在农村地区推广保安服务，是弥补警 力不足，解决农村日益严重的社会治安问题的迫切要求。
二、农村社会治安管理创新的需要。
社会管理创新是党中央提出的重大管理课题。从管理主体的角度 分析，社会管理创新就是要不断完善 党委领导、政府负责、社会协同、公众 参与的社会管理格局。广义地讲，农村治安治理的主体应包括党委政府、 公安派出所、村民委员会、治保会、农 民人民调解委员会、农村治安巡防组织、企事业单位内保组织、家庭和个 人，近年来，各地党委政府对社会管 理创新工作高度重视，在宣传动员、 资金保障等方面给予较大力度支持。在农村警务建设方面，早在2006年 公安部《关于实施社区和农村警务战 略的决定》已对农村警务区的警力配 置、警区设置等方面作了明确规范和要求。从各地警务实践来看，目前开 展的治安管理创新工作仍主要集中 在公安机关的机构设置、警力配置、 信息化建设以及社区警务等方面，而在社会协同与公众参与方面，乏善 可陈。因此，当前除了继续加紧落实 公安部战略部署外，积极调动社会力 量、发动公众参与应是农村治安管理创新要着重解决的工作。当然这也 是社会治安管理创新的难点与重点。 纵观各地的创新实践，笔者认为“治 安承包”、“治安保险”等是较有新意的做法。“治安承包”、“治安保险”采 用市场化的运作方式，以预防、打击 犯罪及分散因犯罪致损风险为目标， 取得了良好的社会效果。当然，农村治安创新管理应不断充实新的内容。 保安服务公司作为最重要的治安治理主体之一，代表了治安管理的市场 化方向，其在农村治安管理中的缺位是不应该，也不合理的，保安服务公司应根据各地农村的特点，因地制宜地融入到农村治安管理创新中去， 以专业、热情、文明的服务为农村地区的长治久安添砖加瓦。
三、保安服务公司自身发展的需要。
自1984年在深圳蛇口设立第一家保安服务公司起，我国保安业走过了近三十年的发展历程。 201O年《条 例》的施行是我国保安业发展的重 要事件，具有里程碑意义。在《条例》 施行之前，根据有关规定，我国只有公安机关才有权开没保安服务公司。 保安服务公司一般在其所属公安机 关的辖区内开展工作。政策限制使 得保安服务公司数量非常有限，且主要集中在大中城市或县级城市，因此 其服务区域也主要被限制在城区内。 《条例》施行后，逐渐打破了保安服务 市场的藩篱，市场蕴藏的潜在能量得到了进一步的释放。在此条件下，尽 管占我国保安业大多数的国有保安 服务公司都面临着改制的阵痛，但丝 毫不影响保安市场的快速发展。随着民营资本与国际资本大规模涌入， 我国保安服务公司在质和量上会出 现飞跃式发展。保安市场主体增加， 必然会加剧市场竞争。保安服务公司若要在激烈的市场竞争中立于不 败之地，除了加强管理、完善服务外， 不断发掘潜在的市场需求，培育新的经济增长点也是必由之路。众所周知，我国农村地域广，人口多。随着 农民生活水平的逐渐提高，特别是农 村社会治安形势的恶化，农民对安全的需求也在上升。并且经过多年的市场经济洗礼，“花钱买平安”的治安 理念也为农民所接受。多地农村投 巨资建设高科技报警系统就很好地印证了这一点。因此，不难得出这样的结论：农村地区保安服务市场前景 广阔。于保安服务公司而言，抓住了市场就是抓住了发展机遇。农村市场的有效开拓，必然使其实力大增进 而在竞争中处于优势。
在农村地区推广保安服务，于政府、农民和保安服务公司是多赢的举 措。但实现这一目标，需要我们进一 步思考如何在整合现有治安资源的基础上以实现保安服务的推广。具 体而言，保安服务公司以何种方式切 入到农村治安治理当中去，是与现行 的做法相衔接，还是另辟蹊径？换言 之，就是路径选择的问题。
一、与“治安承包”有效衔接。
“治安承包”是我国农村地区较为常见的社会治安管控方式之一。 具体做法是：发包方与承包方通过 契约的方式明确双方权责，承包方在 契约规定的区域内开展巡逻、调解等工作；发包方对承包方的工作绩效进 行考核并支付薪酬。在我国，“治安 承包”并非法定的治安资源供给方 式。实践中，各地做法也不统一。发包方可能是公安机关、村民委员会、 乡综治办、物业管理公司等。而承包 方也包括机构和个人两种。一般来 说，村民私人承包的情况比较多见。 由于传统上认为治安管理权是国家核心的行政权之一，不能授于私人行 使。故“治安承包”一出现就遭到强 烈的合法性质疑，人们甚至连其法律属性都未达成共识，虽然存在法律上 的争议，但“治安承包”依然显示了 强大的生命力。近两年，山东、甘肃、 河南等省份继续在农村地区推广“治安承包”，且成效明显。东莞保安公司认为，在农村地区推广保安服务，“治安承包” 是最合适的切入点。理由如下：其一，“治安承包”经过近十年的发展， 逐步走向成熟。各地实践证明，“治安承包”是较为高效的社会治安供给 模式。得到了政府、公安机关和农民群众的认同。其二，保安服务公司与 “治安承包”都属私人警务，在价值追求上是高度契合的，即追求社会效益 与经济效益的并举。其三，保安服务公司与“治安承包”在机制上是对接 的。不难理解，“治安承包”运行需要发包方与承包方达成“治安承包”合 意，尔后由承包方依契约行事。这里 且不谈发包方，就承包方而言，尽管 实践中，村民私人作为承包方的情况比较多见，但就专业素养与责任能力而言，保安服务公司无疑是最合适的承包方。之所以出现村民私人承包 较多的情况，与上文谈到的保安业体制、规模等有着直接关系。令人欣喜的是，这些因素都在逐渐消失。
二、相较其他承包方，保安服务公司具有比较优势。
考察各地农村的“治安承包”实践可以发现，治安承包人一般有村民 私人、基层民警、退伍士兵、物业管理 公司、保安服务公司等。其中村民私 人、基层民警、退伍士兵属于个人， 物业管理公司、保安服务公司属于机 构。就个人承包方而言，存在诸多不 足：首先，个人专业素养较差。众所 周知，巡逻、调解等工作有较强的专业性，若想胜任，基本的法律知识及业务能力是必不可少的。个人特别 是村民，很难获得这样的培训机会。 若由政府或公安机关组织培训，又会增加额外的成本。其次，个人经济实力较弱，抗风险能力差。当履行违约 责任时，可能会出现赔偿能力不足的 问题。再次，向个人的发包程序复 杂。为了招到群众满意的个人承包方，发包方往往需要发动众多方面参 与，经过较为复杂的程序才能完成。 发包成本非常高，若随意发包，又会 产生更多问题。最后，由于个人承包 方不隶属任何组织机构，因此，发包 方要对承包方进行日常的管理，这势必会消耗发包方的大量资源。总之， 对发包方而言，个人承包方并不是最经济、理想的选择。就机构承包方来 讲，物业管理公司作为治安承包方的情况比较少。因为保安服务只是物 业管理公司的服务内容之一，并非主业，且保安服务一般与其他服务同时提供。只有在经济发达的农村地区， 乡村社区享有物业服务时，这一承包 方式才能实现。显然我国绝大部分农村地区是不具备此条件的。总之， 其他承包方具有先天的不足与劣势， 而这些正是保安服务公司的优势所 在。因此，相较而言，保安服务公司是最合适的承包方。需要补充的是， 个人特别是村民私人，也有其独特的优势。比如对村民与乡村社区非常 熟悉，能够发动“熟人社会”的各种资源等。
三、保安服务公司作为承包方的社会实践。
通过对公开资料的收集与梳理，可以发现，保安服务公司参与“治安 承包”大体有这么几种模式：
（一）温州瓯海模式：由娄桥街道三个村委会出资并与保安服务公司签订“治安承包协议”，根据协议，若保安服务公司表现较好，可以拿到全额承包费并有额外奖金；若没有完成协议规定，则从承包费中扣去相应款项。治安承包的绩效考核由派出所负责。巡防队员每抓到一名违法犯罪分子会受到派出所相应奖励。
（二）湖南邵东模式：邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式，将城区夜间治 安巡逻任务承包给邵东保安服务公司，每月支付承包费用75000元。协 议规定，双方签订协议期间，城区夜间可防性刑事案件（“两抢一盗”）发 案数与上月相比，每下降一个百分点，奖励1 00元，每上升一个百分点， 扣除承包费lOO元。（三）河南内黄 模式：河南内黄县保安服务公司与郑 州某公司联合运营一套联网报警监控平台。商户交纳部分资金后，保安 服务公司便在其门店内安装相应的 报警装置，一旦有警情，联网报警监控平台就会提示，保安巡逻队员便立 即出动，从而能够保证在较短时间内 控制住犯罪分子。并且保安服务公司会免费送商户一份治安保单。
以上三地实施“治安承包”在具体方式上有所不同，但从实际效果来看，保安服务公司参与“治安承包” 成效都比较显著。邵东县在将城区夜间治安巡逻任务承包给邵东保安服务公司后，夜间发案率下降25%。 内黄县联网监控报警服务机制，有效 解决了城区商户的治安难题，更加筑牢了治安防控网络，入网的商户数量增加较快。瓯海娄桥街道虽无后续 报道见诸报端，但从对采取相同做法的瓯海新桥街道的实际调查中，可以 推测娄桥街道的实践应该是成功的。 新桥街道在保安服务公司参与“治安承包”后，当年中心住宅区案件下降70%，物业公司奖励保安公司5000 元。三地实践很好地说明了保安服务公司通过“治安承包”进入农村市场的方式是可行的，效果是明显的。
一、在发包机制上，以村委会为发包主体。
如前文所述，“治安承包”发包方可能是公安机关、村民委员会、乡综 治办、物业管理公司等。其中公安机 关、乡综治办代表国家行使治安管理 权；村民委员会行使自治权；物业管理公司行使业主授予的权力。公安 机关、乡综治办作为发包方的实践引 起广泛争议。就定性而言，有“行政 授权”说、“行政委托”说、“行政协助” 说等，甚至还有观点认为发包行为是 违法的，特别当公安机关在发包后退 出某些管理事项时，就会引起更大争 议。邵东县就是很好的例子。囿于主题所限，这里不对上述学说进行分 析评价。笔者认为在相关法律不完 善，认识不统一的情况下，公安机关、 乡综治办不适宜做发包方。物业管理公司在农村地区并不普及，其作为 发包方的情况不多见。相比较而言， 村委会最适合做发包方，一方面，村 委会作为村民自治组织在农村地区普遍存在；另一方面，村委会根据《宪法》和《村民委员会组织法》，享有自 治权，村级社会治安理应是自治权的 一部分，村委会作为发包方不存在权力来源及对外委托的合法性问题。 根据需要，相邻村委会还可以作为联 合发包方。需要说明的是，村委会作为发包方并不排斥政府或公安机关投入承包费用。
二、在统筹协调上，以公安机关为主导。
保安服务公司通过“治安承包” 的方式参与农村治安治理并非解决 农村治安问题的灵丹妙药，不能也不 可能代替其他社会力量，更不可能 替代公安机关的地位。在农村治安 防控主体结构中，公安机关依然应积 极发挥主导作用，而不是缺位做所谓 “甩手掌柜”。具体而言，公安机关在 农村推广保安服务时，应发挥以下作用：其一，积极指导村委会的发包行 为。驻村（包片）民警应根据每村的 治安情况，指导村委会分析其治安需 求并转换成对保安服务公司的要求； 指导、监督村委会与保安服务公司签 订公平合理的承包合同。其二，帮助 村委会对保安服务公司进行绩效考 核。驻村民警是代表国家实施公安管理工作的专业人员，他们协助村委 会对保安服务公司进行绩效考核，可 以保证考核的科学性、权威性。其三， 建立与保安服务公司合作机制。积极引导驻村民警、治安员、驻村保安员等在巡逻、调解、信息收集等具体 事项上开展合作，以形成治安防控合 力。需要强调的是，公安机关既不能缺位，比如利用保安巡逻替代公安巡 逻；更不能越位，如利用公安机关权威对村委会选择、考核保安服务公司施加不正当影响等。
三、在风险分散上，积极引入农村治安保险。
如果说存在着一种犯罪的必然性，如果说犯罪在很大程度上取决于 某种机制、教育或者外部环境，如果 说犯罪一旦发展起来就难以遏止，那 么，那种认为监狱和教育是救治犯罪的灵丹妙药的观点就的确属于幻想。 于社会治安防控就更是如此。在“治 安承包”的机制下，犯罪损失无论由 受害者还是保安服务公司来承担，都是比较大的负担。因此，在农村地区 推广保安服务时，应积极引入农村治 安保险以分散违法犯罪可能带来的风险。所谓农村治安保险是中央社会治安综合治理委员会办公室联合中国保 险监督管理委员会于2006年共同发 起实施的保险险种，其目的是保护农民财产，维护农村稳定。考虑到各地农村发展水平不一，在引入农村治安 保险时，一方面，要贯彻自愿原则，不 能强制农民投保；另一方面，应在政府、村委会（集体）与农民个人之间合理分配保费比例。对于特别困难的村 民，政府应给予更多的保费补助。
四、在防范手段上，积极推动报警系统建设。
现代报警技术的出现，极大增强了人们预防、打击犯罪的能力。随着农村经济发展与农民安防观念的转变，技防手段所呈现的高效性与实用 性也为农民所认知与接受。在很多农村出现了政府、村集体甚至个人投资建设的安全报警技术系统。笔者认为，在农村推广保安服务应与报警 系统建设相结合。一方面，报警系统 的使用可以有效克服纯人力防范所存在的不足。另一方面，从技防的功 能来看，报警系统只具备探测、发现之功能，人力防范才是制止、预防犯 罪的有生力量。因此，报警系统功能的发挥必须与人力防范相结合。另 外，保安服务公司具备营运报警系统的能力，它可以根据报警信号及时高 效地调动其保安员处理问题。当然， 农村报警系统建设不应搞“一刀切”， 而应根据各地情况合理规划，因地制宜。在资金的来源上，可根据各地情况，由政府、村集体、保安服务公司、 村民个人联合出资或单独投资。从 报警系统的运营管理角度来看的话， 笔者认为由实力较强的保安服务公司 投资，或保安服务公司联合安防公司 联合投资，这样既可以增强管理者的 责任心，也能增加其收益。在不具备条件的地区，可暂缓报警系统建设。
五、在队伍建设上，尽可能吸纳村民进入保安队伍。
不能否认的是，尽管我国农村发生了巨大变化，但其熟人社会的特征 未有根本性改变。而在熟人社会，人 情、道德以及共同体规则等因素，在 纠纷解决中常常发挥着很大的作用， 熟人社会蕴藏着积极的社会治安资源。比如在农村中，纠纷往往通过有威望的族长或乡绅调解解决。村民 之间非常熟悉，便于各种治安信息的掌握，村民之间可以邻里守望等。这或许是“治安承包”的承包人多为村民私人的重要原因之一。保安服务 公司在农村地区推广保安服务时，为 了充分利用这些治安资源，应积极吸纳村民进入保安队伍。在符合《条例》 有关保安员规定的前提下，尽可能将声望较高、人缘较好的村民发展成驻 村保安员。为了鼓励村民进入到保安队伍中来，可酌情给予更高工资待 遇或采用更灵活的用工方式。另外， 在条件允许的情况下，应保证驻村保 安员中至少有一名是本村村民，以便驻村保安队开展各项工作。
